保护但应给“圈”内矿权一个交代——对我国矿产勘查市场形势的研判及其对策思考之五

来源： 中国矿业报

　　回望2017中国探矿者年会，“低调务实”应该是参会人共有的感触。

　　会议首次专门设立了“矿业政策研讨”板块，就矿业权所涉及的最新相关政策法规以及如何保护探矿者的合法权益做了详尽的解答，论题也因精准触及“探矿者”久藏未吐的心声、久思不解的疑惑而倍受赞誉。

　　比如，如果你有矿权被告知划进了自然保护区内，该如何最大限度保护自己的合法权益？只要你来了，认真听了，就会了然于胸。

　　问题的提出

　　自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水域或海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

　　早1956年，全国人民代表大会通过一项提案，提出了建立自然保护区的问题。那大概是新中国成立以来首次从立法高度提出建立自然保护区。

　　20世纪70年代末、80年代初至今，中国自然保护事业发展迅速。到2006年底，已建立包括国家级和地方各级的自然保护区共2349处，面积约占国土面积的15%。其中30处国家级自然保护区已被联合国教科文组织的“人与生物圈计划”列为国际生物圈保护区。

　　自然保护区是生物多样性保护的核心区域，也是我国推进生态文明的重要载体。

　　随着绿色发展理念的深入贯彻，近年来，国家出台政策禁止在自然保护区新设商业探矿权、采矿权。很多资源环境大省都将加强涉及自然保护区的矿业权管理、依法退出保护区内矿业权提上了重要议事日程。青海、湖北、陕西、广西等省区率先对自然保护区内已有探矿权开展了清理工作。相关统计数据显示，青海两年共清退祁连山自然保护区20个探矿权；广西的78个自然保护区内矿权将逐步依法退出；宁夏14个自然保护区内今后不新设采矿权；重庆自然保护区退出42宗矿业权。

　　事实上，早在2011年发布的《找矿突破战略行动纲要(2011-2020年)》中就有明确规定，要严格执行国家生态环境保护规定，矿产资源勘查活动涉及自然保护区、重点国有林区和西部省(区、市)直管国有林区的，禁止社会资金进行商业性勘查。

　　如今，越来越多的企业正逐渐意识到，在实现矿产资源勘查开发与生态保护双赢的路上，也只有最大限度地减轻矿产勘查开发过程中对生态环境的影响，实现矿产资源勘查开发对生态环境扰动的可控制、可恢复、可接受，才能真正实现促进生态环境根本好转的大目标。

　　透支的资源环境

　　2017年1月21日，中央电视台《焦点访谈》栏目播出的“祁连山：谁在制造生态伤疤？”，让自然保护区内的矿业权处置问题重归视野，并推动相关部门对其他区域同类问题的关注和寻解。

　　祁连山生态保护区，于资源来说，是一个重要的地方；而于生态来说，却是一个敏感的名字。

　　这里，资源开发与生态保护经年博弈，也因此成为近年中国在生态文明建设加紧推进的大背景下资源经济被迫转型的最具典型意义的地区。

　　2014年8月，青海木里煤田露天开采破坏草原，被媒体曝光。习近平总书记针对祁连山环境保护和青海木里矿区煤田开采等问题，就生态保护作出重要指示。2015年9月28日，针对祁连山国家级自然保护区存在的生态环境问题，环保部和国家林业局对张掖市人民政府、甘肃省林业厅和甘肃祁连山国家级自然保护区管理局主要负责同志进行了约谈。2016年，习近平总书记在《关于青海省祁连山自然保护区和木里矿区生态环境综合整治情况的调研报告》上做重要批示。2017年4月，中央第七环境保护督察组向甘肃省反馈督察情况。2017年6月，对甘肃祁连山环境污染进行问责。

　　从某种意义上说，对于祁连山资源开发与生态保护之间纠葛的处置方式与力度，更代表了自然保护区内矿权的未来之路。

　　2016年1月，国家环境保护部还就内蒙古锡林郭勒草原、河南小秦岭、宁夏贺兰山、山东长岛、广东丹霞山等5个国家级自然保护区的生态环境问题约谈了5个国家级自然保护区相关负责人。

　　“让透支的资源环境休养生息”，这是今年2月7日中办国办印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》传递出的强烈讯息。国家环境保护部在例行新闻发布会上也透漏， “十三五”期间，将深入推进自然生态保护工作，以改善环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，划定生态保护红线并建立严格管控制度。

　　生态保护的“紧箍咒”只会越来越紧。

　　能否“双赢”

　　2015年5月19日，国家发改委、财政部、国土资源部等十部门联合发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》 规定，自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动。地方各有关部门要严格执行《自然保护区条例》等相关法律法规，禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施，并明确对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案。

　　然而，处理历史遗留问题的难度远远多于解决现实困境。由于保护区与矿业权设立时间先后不一，很多自然保护区内矿山探采许可证的取得时间大多早于自然保护区设立时间，并且保护区边界模糊，环境管理混乱，导致矿业权退出难度很大。

　　在“必须退”的政策背景下，如何依法逐步退出自然保护区内原有的探矿权、采矿权，如何完善制度、规范开发、加快治理，促进矿业与自然保护区生态环境的可持续发展，已经成为当前面临的严峻课题。

　　就此，中国政法大学国土资源法律研究中心研究员、国土资源部不动产登记中心法律顾问吴永高表示，要认真核查相关矿权所在地是不是自然保护区，自然保护区的边界是否模糊不清。他所提供的资料显示，祁连山保护范围多次调整。1987年，甘肃省设立祁连山自然保护区，面积176万余公顷；次年5月，国务院批复建立甘肃祁连山国家级自然保护区，但未公布保护区范围界限。2014年10月，国家环保部发布甘肃祁连山国家级自然保护区范围和功能区划，随后实地立标。2016年9月，根据上述文件，甘肃省修订《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，确认保护区范围和功能区面积等。30年来，保护区甘肃段范围面积多次调整，功能区划一度模糊不清，有名无实，实地勘界雾里看花。其次，要核准矿权所在地是在核心区还是缓冲区，保护区内功能分区有没有划定。他表示，根据《自然保护区条例》，试验区可以有符合条件的建设项目。即便是在自然保护区核心区和缓冲区，也可以在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下依法退出。

　　根据国家自然保护区管理条例，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区指的是保护区内保存完好的、天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，禁止任何单位和个人进入。核心区外围划定一定面积的缓冲区，允许进入科研观测。实验区可以开展一些科学实验、教学实习等活动。

　　对此，吴永高强调，不是保护区内的所有矿权项目必须退出。针对不同的矿业权类型，有相应的分类处置办法。没有完成出让或者办理登记的矿业权，不再出让矿业权或办理登记手续；矿业权到期的，不再办理延续登记，办理注销手续；在非核心区和功能区，在遵守《国家级自然保护区调整管理规定》、保证自然保护区划定的合理性前提下，衡量比对资源开发与环境保护的得失总量，两害相权取其轻，通过调整自然保护区范围和功能区划，释放一部分区域，使矿业权“合法”化。而针对保护区内合法的探矿权和采矿权，分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。要防止政策层层加码。

　　而谈到补偿依据，吴永高认为，无论是保护区成立之前设立的矿业权，还是保护区成立之后，矿业权人经过合法程序取得的探矿权、采矿权，都是基于对政府信赖形成的值得保护的利益，属于《物权法》、《行政许可法》等法律法规规定的“行政信赖保护权益”。而《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

　　但需要格外注意的是，在保护区成立之前依法取得的采矿行政许可权利应当受到保护，但保护绝不是继续行使矿业权；对于合法取得的矿业权，即使受到改变或者限制乃至取消，都应当受到法律合理保护。所以，对在自然保护区核心区、缓冲区取得的矿业权，不论是否建成生产设施，是否具备法定许可手续，都应当无条件立即关停、拆除，恢复生态面貌；对合法取得的，依法变更或者撤回行政许可，造成被许可人财产损失的，行政机关应当依法给予补偿;或者由被许可人提出申请，变更行政许可事项。

　　“在我国，一般采用适当补偿的原则进行补偿。范围包括：缴纳的价款和使用费，剩余年限或者剩余储量对应的价款，探矿投入或者矿山开采基建投入，合理投入、经过审计折旧补偿。也会根据情况对矿业权人预期收益进行适当补偿。”他特别提醒相关的矿业权所有人，要坚持必要的权益维护，根据不同情况通过协商、复议、行政诉讼等方式解决。尤其要防止相关部门为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。而政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。

　　针对目前我国尚没有制定系统完善的矿业权退出“路线图”的情况，有观点提议，可采取基层实践与顶层设计相结合的方法，由省级改革设计机构授权地市级改革设计机构，根据不同矿种、勘查阶段或矿权剩余年限等因素，探索矿业权退出的价值评估、补偿资金筹措、具体退出程序等。而在探索退出路径的过程中，需要发展改革、财政、国土资源、环境保护、林业各部门的团结协作，通过加强沟通和协调，使制度设计更接地气、更有操作性。

　　矿业权退出有其复杂性、艰巨性，更需要相关部门从大处着眼，周密谋划，用更大的智慧和担当破解难题，保障和维护好国家生态安全的底线和生命线。