从“一站式”到“过程式”规划——对空间规划编制的思考

2018-05-31

来源:中国国土资源经济研究院张维宸

  自然资源部的一项很重要的工作是要解决空间规划重叠的问题,探索“多规合一”模式下的规划编制,对国土空间实行严格的用途管制。

  当前空间规划存在的问题有以下几方面:

  空间规划受市场行为影响较大。一般来说,空间规划可以理解为对区域发展中人口、资源和经济活动等的空间布局和秩序安排,以促进区域协调可持续发展,提高整体竞争力。空间规划受到诸多确定性和不确定性因素的约束,尤其是在相关法律法规不健全的情况下,空间增长边界和内部空间用途管制,基本上完全受市场行为控制,而市场的不确定性是随时随地存在的。

  一些规划能否落地取决于地方政府。在一定程度上,地方政府已经成为规划能否落地的实际操控者。加之一些地方政府的政绩观和区域竞争意识盛行,使得各种规划的不协调问题突出。

  空间规划重心缺失。一些地方的规划追求“中心战略”和“区域战略”,以期解决未来空间发展的问题,而这恰恰助推了空间规划的重叠或交叉。在一些规划中,都出现了“东x南x西x北x中x”等等标注。虽然规划的出发点和落脚点没有问题,但这样会使没有坐标系限制的空间四处蔓延,难以找到发展的重心,从而造成空间利用结构失衡。

  空间规划布局不交圈。我国幅员辽阔,人口、资源、环境问题严峻,无论是国家和区域开发或是城镇群布局,都存在人和自然、生产和生活活动、城市与乡村空间之间不尽协调的问题。各种规划解决的主要问题不一,在没有统一的基础数据的前提下,出现空间布局不交圈也是必然的。如住房与城乡建设部的城乡规划、原国土资源部的土地利用总体规划、发改委的主体功能区规划空间衔接等,都涉及空间布局,相互之间存在不交圈问题。

  现行空间规划体系已难以适应市场经济条件下的发展需求,这就需要统一空间规划。笔者就此进行分析建议:

  建立空间规划数据库。收集国家发改委、原国土、住建、原环保、原林业、水利、原农业等部门依法批复实施的规划成果,包括基础数据、规划数据、审批数据等,对收集的数据进行整理,统一坐标系。对收集的成果进行差异分析,比对土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划的建设用地空间,确定三者建设用地空间布局一致和不一致区域分布、规模数量和结构比重,分析其差异形成的客观原因;比对建设用地布局与生态规划的生态红线布局的空间差异,分析不一致的主要原因。在提出相应的解决方案和空间分类进行细化的基础上,参照数据入库标准进行入库,加快构建全国国土空间规划信息共享平台。

  制定相应的协调措施。目前,面对空间规划重叠的既成事实,眼下需要采取措施协调规划的建设用地。一是协调建设与生态保护差异。重要生态保护区和生态保护红线范围内的建设用地图斑应予以退出。二是协调建设与耕地保护差异。占用基本农田或优质耕地的建设用地图斑应予以退出。三是协调建设项目时序。优先保证重点建设项目、市政和民生设施项目建设用地图斑。因线性地物造成的建设用地差异,分时序安排建设用地。四是协调新增建设用地。在城镇建设用地增减挂钩和占补平衡的前提下,根据人口、产业、自然环境等因素,优化空间用地规划布局。

  统一基础数据。在下一轮规划期即将到来之际,要统一底图和基期,以土地“三调”数据为底图,实现信息资源共享和统筹监管。按照底图的时间,统一确定不同部门基础数据的获取时间,主要是社会经济、人口、产业等数据。同时,要统一规划期限和比例尺。此外,还要统一用地分类标准和用地标准。各种规划土地分类标准应在下一轮规划中进行统一,如城市规划和土地利用规划;不同类型的用地标准也要统一,如人均建设用地标准和土地开发强度标准等。

  划定城乡开发边界和优化“三生”空间布局。在下一轮规划中,在遵守保护红线的前提下,对土地利用总体规划、城乡规划、产业规划、基础设施规划等的建设项目用地进行协同分析,运用极限思维,预测规划期内的建设用地需求,划定城乡开发扩展边界或极限边界,确定区域的保障线。在此基础上,强化国土空间布局结构的引导,优化“三生”空间布局,进行适建区、限建区(严格总量控制)、禁建区(没有协商和调整余地)的划分。对区域范围内的重要自然保护区、经济区和重大工程用地进行进一步的空间优化,制定相适应的空间管制措施。

  将“一站式”规划变为“过程式”规划。未来的空间规划既然是国土治理过程的重要组成部分,就不同于单一的、传统的土地利用规划、城市规划和主体功能区规划。未来的空间规划会更加注重国土空间的整体性,将传统的“一站式”规划变为条件触发的“过程式”规划,化“被动控制”为“主动应对”,通过监测条件的变化进行多种可能性之间的有机转换。为了有效地满足未来发展的需要,规划关注的重点不是去寻找“理想的终极蓝图”,提出一个国土空间利用方案,而是选择若干“可能的实施途径”,力图解决空间不协调、不平衡的具体问题,把理想与现实衔接起来。统一空间规划的目标本身已不仅仅是为了把目标变为现实的规划,而是考虑了实现目标过程中的变与不变因素,适时采取相应的发展策略,以体现规划的战略性、前瞻性、可操作性和有效性。

 


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