保护海洋生态系统 引领海洋绿色发展

 来源：自然资源报

　　当前，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等多重严峻考验，海洋无疑成为经济持续稳定发展的新动力。我国是世界海洋大国，拥有300多万平方公里的管辖海域，海洋经济生产总值呈现快速增长态势，在国民生产中的贡献率已达10%左右。然而，过度开发、无序开发导致海洋特别是近海背负多重压力的叠加影响，导致海洋生态系统受损严重，海洋可持续发展能力降低。

　　向海而兴，背海而衰。海洋发展应该遵循绿色发展理念，注重海洋开发利用过程中的系统性、科学性和持续性，要整体评估海洋系统的产出和损失，改变过去高污染、粗放式的发展模式，扭转以往短期高速发展而长期停滞不前的局面。为此，基于海洋生态系统原则建立绿色发展理念显得尤为重要，要根据我国海洋开发的特点，增强国民海洋意识、统筹协调管理、科学规划布局和依法治理海洋，以创新引领方式构建区域差异化、特色化发展格局。

　　认识海洋，

　　推进海洋可持续发展

　　习近平总书记强调，要把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中，坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生产能力。 党的十九大报告也指出，我国将一如既往地重视海洋生态环境保护。可见，构建海洋绿色发展模式，实现海洋可持续发展，对助推美丽中国的实现具有重大意义。

　　海洋的主要属性

　　认识海洋的属性对构建海洋绿色发展模式的意义不言而喻。海洋的绿色发展，是指可持续发展的海洋经济，属于绿色经济范畴。构建海洋绿色发展模式，才能持续稳定地发挥海洋在经济新常态中的支撑作用。绿色发展更注重海洋开发利用过程中的系统性、科学性和持续性，强调整体评估海洋系统的产出和损失，而评估的主要标准是海洋生态系统。

　　基于海洋生态系统原则的绿色发展理念，必须建立在海洋的基本属性之上，即考虑海洋的流动性、连通性和系统性。其中，海洋的流动性是指海洋内部、海洋与大气、生物和岩石圈层之间存在广泛的物质和能量交换。近海与大洋之间存在广泛的物质（营养盐、溶解氧、碳等）和能量交换（热量、动量）；近海与陆地流域之间通过河流紧密相连；近海与陆地之间存在的湿地是连接两者的缓冲区。这些都是构建海洋绿色发展模式必不可少的要素。

　　海洋生态系统原则

　　1935年，英国牛津大学的坦斯利提出了生态系统概念。海洋生态系统是海洋中由生物群落及其环境（水、气、生物和岩石）相互作用所构成的自然系统。海洋生态系统原则指的是在发展过程中降低环境风险和生态损失，使海洋可以长期持续利用的理念、思想和规则。

　　全球海洋特别是近海海洋，资源开发利用的区域重叠、强度过高，给海洋生态系统造成了巨大的压力。海洋的压力也会来自陆地，比如流域：开荒种植利用所剩的肥料被冲刷后流入河流，城市工业和生活排污与垃圾也大部分汇入大海，最终影响和破坏了海洋生态系统。因此，开发什么海洋资源，海洋资源可以开发到多少程度，需要有一个度，这个度就是基于海洋生态系统原则的整体科学评估。

　　绿色发展共同准则

　　党的十八大提出建设海洋强国战略以后，我国颁布了首个以海洋经济为主题的国家战略性区域规划，积极探索我国海洋经济科学发展的新路径。国务院先后批准建设13个国家级新区，其中沿海3个，分别是舟山群岛新区、平潭综合实验区、横琴新区等国家级新区。后来，又批准建设沿海天津滨海新区等10个经济示范区。我国海洋经济发展“十三五”提出，在十三五期间建设10到20个海洋经济示范区。

　　21世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期。我国的海洋发展模式将对全球发展中国家的海洋资源开发利用产生重大影响，我国目前推动的“21世纪海上丝绸之路”倡议吸引了沿线20多个国家的关注。以国内外海洋发展经验来看，“海上丝绸之路”沿线发展中国家也存在海洋生态环境可持续发展和科学利用的迫切需求，而如何建立海洋经济可持续发展模式是我国和“海上丝绸之路”沿线国家共同需要面临的挑战。由于海洋发展引起的生态环境问题较为相似，海洋污染（如核辐射）具有流通性等特点，海洋可持续发展也需要区域协调和全球视野下的共同治理。因此，绿色发展理念可以成为全球海洋发展的共同准则。

　　开拓思维，

　　增强国民海洋意识

　　海洋占了地球表面积的71%，海洋中的生物资源占地球的80%，海洋能提供的食物资源大约是陆地的1000倍，目前仅有2%左右得到开发。因此，海洋是潜力巨大的资源聚宝盆，是未来社会发展的动力之源，也是强国之路的有力支撑。海洋开发与海洋能提供的资源、能源特点有关，从区域上可以分为大洋和近海两方面来分析。大洋主要是陆坡以外的深海，一般水深超过200米。近海则是海岸线至陆坡的范围，一般水深小于200米。深海油气资源丰富，已经在南海、墨西哥湾等海域被开发利用。大洋海底的矿产资源丰富，包含天然气水合物、多金属结核等，是未来经济发展的资源宝库。而净化、淡化后的海水也是一种新的资源，广泛用于海岛和沿海地区，未来有可能用于内地城市。大洋也为国家安全环境提供保障。近海提供港口与码头，是海运的起点和终点。目前，海洋航运竞争力凸显，国际上低成本的大规模运输主要通过海运，如石油、矿产等。此外，近海也为城市和港口发展提供空间，如我国每年的围、填海面积超过500平方公里。近海还是养殖、捕捞的主要场所，也是防备风暴潮、台风、海啸等海洋灾害缓冲地带。这些都是认识海洋、增强海洋意识的重要部分。

　　海洋意识，是指人们对涉海相关国防、生产、消费、科技、资源、历史等方面的性质、规律和作用的反映和认识。提高国民海洋意识，一定要走出误区，防止把片面的海洋误解为系统的海洋。海洋意识包括海洋生态意识、海洋科技意识、海洋战略意识、海洋环境意识。更重要的是，在思维中要把海洋与陆地联系起来，把海洋与大气联系起来，把海洋与海底联系起来，海洋是一个连通的综合体。

　　国民海洋意识的强弱，会直接影响国家海洋事业的正确发展方向和发展程度。海洋意识是从海洋贸易发端的，而陆地思维往往重视农耕轻视商贸。从陆地走向海洋，是思维开拓，海洋意识是一种更加开放的意识。以英国为例，作为一个海岛国家，其土地、资源有限，但在海洋商船来往过程中英国发现了海上贸易这个源源不竭的财富来源，于是在商人、政府之间形成了共识，形成了各种形式的联合体，并把海洋意识转化为国家意志，而后成为海洋大国。

　　一项官方调查显示，全国各省级行政区居民的海洋意识发展指数平均得分仅60分，大约2/3的省份在60分以下。多数国民把海洋等同于搞海洋水产养殖及其相关研究。实际上，海洋提供了非常丰富的生态系统产品与服务，比如：为旅游者、潜水者提供休闲娱乐的环境，为贸易提供便利的航运，同时海洋及海岸线植物所提供的碳汇功能，为减缓气候变化作出了卓越的贡献。《提升海洋强国软实力——全民海洋意识宣传教育和文化建设“十三五规划”》明确提出，国家海洋战略必须扎根在其国民对海洋的认识中，扭转很大一部分人对我国的300万平方公里主张管辖海域缺乏基本概念的现状。

　　海洋意识的推广，需要政府、团体、学校、媒体和科技工作者们的共同努力。政府机构以及财政支持的机构有责任及时把海洋相关的信息传递给民众，开放获取有关海洋的教育、科研和信息资源，普及海洋法律法规，广泛报道诸如世界海洋日等涉海宣传活动。特别是海洋调查资料，投入成本巨大，资料非常宝贵，应该及时实行分级的公开共享，扭转现有资料“睡大觉”，而新的专项又在不断筹划立项。十年树木，百年树人。提升国民海洋意识，应该成为国民教育的重大战略。国民海洋意识增强了，才能用好海洋，才能实现全民共同监督海洋的开发，才能把海洋绿色发展的理念内化于心、外化于行。

　　统筹管理，

　　提高监管协调级别

　　无论大洋还是近海，要实现可持续的经济发展，都需要进行科学、系统的管理。基于海洋生态系统原则的管理必须基于海洋的基本属性。

　　陆海统筹

　　党的十九大报告提出实施区域协调发展战略，坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。李克强总理指出，坚持陆海统筹，优化空间布局，合理开发资源，保护生态环境，科学划定生态红线，严格填海造地的管理和监督。可见，陆海统筹在实现海洋科学系统管理和可持续发展方面的重要性。

　　影响海洋生态系统的水、沙、污染物不仅来自沿海地区，也可能来自河流流域的省市。比如，流入渤海的黄河，中下游含沙量较大，成为黄海三角洲不断变化的主要因素；早年黄河某些时期发生断流，主要是流域周边省市生产生活需求过大。以长江为例，长江污染物和泥沙在很大程度上影响浙江沿海，如果单靠浙江省境内水污染的防治措施，不足以改变浙江沿海水质。因此，必须全国上下一条心，坚持陆海统筹，共同谋取海洋的绿色发展。

　　部门协调

　　海洋绿色发展需要部门联合协调，解决不同涉海管理部门之间的冲突，以及涉海的事权、财权严重不对等的问题。

　　我国海洋管理体制中有环保部门、海洋部门、交通部门、渔业部门及部队五个管理部门，在涉海事务的管辖上难免有重叠、界限不清晰等现象。而各部门都有自己下属的涉海研究机构，都进行一定程度的海上监测和科学研究，造成工作内容有所重复。如：生态监测工作方面的人员和装备在好几个部门都配备了一遍；出海监测的任务都分别做一遍，尽管具体采样点不同，但基本都集中在近海。与此同时，由于海洋时空变化的复杂性，不同时间、空间获得的样品得到的结果可能会有较大差异，导致不同机构之间的数据彼此冲突。这些现象导致海洋调研工作的准确性、公正性产生偏差，也成为海洋事务管理变得复杂的因素之一。

　　总体上，我国对海洋与海洋生态文明建设的资金投入也不低，但实际投入生态系统于海洋生态系统监测、预测、研究和保护的资金并不多。工作重复的多，有用的少；调查研究主观的多，客观的少；生态环境问题强调的多，解决的少。因此，有必要在不同部门之间高度协调，在顶层管理上划归统一部门；在具体调查研究与科研支撑方面，保留有一定竞争力的事业机构。

　　政绩考核

　　保护海洋生态系统,引领海洋绿色发展，关键要改变原有的GDP思路，建立一套长效考评机制。

　　对此，要改变过去单纯以GDP数量当作官员业绩考核为依据的做法，在涉海地区把生态补偿、生态损失纳入核算绿色GDP核算。以此同时，海洋生态系统的损坏往往是比较长期之后才能体现，海洋生态系统整体性的损失需要一定时期之后才能凸显。为了恰当地评估海洋生态系统的变化与未来发展趋势，必须要扩大政绩考核的时空范围，比如，从原来任职期限内的考核，加长到任期期间加上离职之后5至10年。

　　科学规划，

　　远瞻布局注重生态

　　海洋管理的科学支撑是什么？在近海主要是海洋生态功能区划。

　　海洋生态功能区划必须考虑我国海洋的气候特点，我国管辖海域的一大特点是南北跨度大，不同的气候和地理决定了我国管辖海域的生态系统具有独特的海洋属性和较大的地区差异。同时，沿海不同省市的海洋发展重点、发展程度也不尽相同。有重点发展海洋金融的，有发展海洋港口经济的，也有一些地区更适合保持青山、绿水和靓丽的海岛、沙滩。这些方面因素共同决定了在开发利用海洋过程中需要采取分区规划、合理布局。

　　对此，建议规划先行，建立以地方差异性发展为特色的全国一盘棋。

　　党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出拓展“蓝色经济空间”：坚持陆海统筹，壮大海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护我国海洋权益，建设海洋强国。全国先后设立了各类海洋生态文明建设示范区和海洋保护区，但示范区、保护区把海洋划分为彼此分割的条块，空间上不具有连续性，不符合海洋生物生活史不断变化的空间区域特点。因此，小块的、分割的保护区在保护海洋生态的效率方面还需要更深、更全的评估。后续，各省市地区还需要结合实际情况，实现有针对性的海洋生态功能区发展规划。

　　如何进行科学合理的海洋生态功能区划设计，需要海洋环境调查资料和数值预报。目前，海洋环境的预报主要集中在动力环境的某些要素，比如：针对台风、年际气候变化的预报；对海洋生态环境变化、恶化以及生态灾害的预报还比较缺乏。主要存在的问题，一方面是生态环境的预报能力建设滞后，要从无到有地进行建设；另一方面，动力环境预报准确度不高，影响生态预报的准确性，需要加强技术进步，改善台风强度、年际气候变化的预报的准确性。

　　发展海洋环境预报，需要采取以下措施：一是建立长期生态环境观测站，建立近海一大批类似气象观测站一样的海洋长期观测站，进行水体综合环境的监测；二是数据共享和分发，建立区域性数据共享中心，形成竞争格局，在国内科研院所层面进行数据共享；三是发展预报模式和技术，提倡百花齐放、百家争鸣，在资料共享共有的情况下，进行不同预报模式、技术团队的进展，寻找改善预报能力的方法；四是产品发布由统一的国家平台实施，但产品公开发表、共享使用，通过接收用户反馈完善预报系统。

　　与此同时，建议科学评估需求，建立适度合理利用海洋资源的绿色发展理念。科学全面地评估全国海湾、河口、海岛、盐沼、滩涂、泻湖、海草床、红树林、珊瑚礁等众多类型的海洋生态系统，了解我国海洋生态系统的总体情况，编制定量化的评估标准，明确我国海洋生态系统的总体服务和支撑价值。

　　近年来，国家积极引导沿海地区集中连片开发海域，进行整体协调规划，有序推行用海规划和填海造田。但有关地方大干快上，没有完整地理解和执行国家大的战略，存在过度开发、填而不用等问题，甚至违规违法，未批先建。据了解，近年来我国围填海总面积每年都在新增，为此，2016年12月中央全面深化改革领导小组通过了《围填海管控办法》，未来要严格控制围填海活动对生态环境的不利影响，实现围填海经济效益、社会效益、生态效益相统一。

　　依法治海，

　　完善涉海法律制度

　　海洋的绿色发展需要法治海洋的保驾护航，当前需要从人大立法角度更加完善立法体系。目前涉及海洋生态系统的海洋法律法规不多，主要是《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《渔业法》。同时，有比较大一部分是部门法规或者党中央国务院颁布的条例，如《铺设海底电缆管道管理规定》《海域使用管理违法违纪行为处分规定》《围填海计划管理办法》。此外，党中央国务院还出台一系列加强涉及海洋生态文明的体制改革文件，对海洋的绿色发展提出了更高要求，如：《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《围填海管控办法》《海岸线保护与管理办法》《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》等。

　　总体上，目前大部分法规都是宏观意见，具体实施过程需要不断细化。鉴于大部分海洋管理依据的条例、法规大多数是行政部门制定，容易权利寻租、滋生腐败，以及以罚代管、善后不足，完善以人大为立法主体的涉海法律体系迫在眉睫。

　　依法治海要抓紧做好建章立制工作。要注重标本兼治，关口前移，着力在规范工作程序、健全长效机制上下功夫，实行“全员监管”“全程监管”，探索建立健全违法用海综合防控体系，严格依法治海用海护海，形成保障发展与保护海洋资源环境统筹兼顾、良性互动、相互协调、相互促进的良好局面。

　　与此同时，海洋生态补偿是生态补偿的重要组成部分，海洋生态补偿的建立和实施得到了国家层面的高度重视。习近平总书记指出，要积极加快海洋生态补偿和生态损害赔偿制度，而党的十八届三中全会也提出，坚持使用资源付费和“谁污染谁受益、谁补偿”原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。但目前，罚款数额与获利数额严重不一致，罚款数量远低于非法获利数量，难以起到制止非法行为的作用。党的十九大报告提出加大生态系统保护力度，其中一个措施是建立市场化、多元化生态补偿机制。这将要求我们进一步采取措施完善赏罚不平衡的局面。

　　总之，基于海洋生态系统原则树立海洋发展的绿色理念，是海洋生态文明建设第一步，也是最重要的一步，也是提高海洋可持续发展水平的关键和基础。因此，必须转变观念，将生态损害成本纳入海洋GDP计算，加强用海生态管理，制定生态用海标准，规范生态用海审查。

　　（作者单位：自然资源部所属第二海洋研究所　周锋）